Reforma política del Congreso

Nota presentada en el Coloquio Modernización del Congreso. Palacio Legislativo de San Lázaro, 15 de julio de 20014

El Congreso mexicano está abierto sólo seis meses y medio al año, carece de un sistema efectivo de investigación, es incapaz de citar a cualquier persona bajo protesta de decir verdad, sus funciones jurisdiccionales se encuentran prácticamente anuladas, no discute con los secretarios de Estado y los directores del sector paraestatal los informes de éstos, no cuenta con sesiones de control sobre el gobierno, no analiza el desempeño del gasto público, no aprueba una política de gasto (Cámara de Diputados) sino sólo asignaciones clientelares, no toma parte en absoluto en la definición de la política arancelaria, no incide en la política exterior (Senado) sino sólo la comenta, entre otras limitaciones estructurales que corresponden a un parlamento relativamente débil.

En México, el sistema presidencialista tradicional fue mucho más fuerte que el actual pero eso no quiere decir que el Congreso haya evolucionado al ritmo de los mandatos de las urnas. Ya no existe un partido con mayoría absoluta pero el gobierno empieza a comportarse muy recientemente como si lo fuera. El motivo de la presente nota es describir la debilidad estructural del Congreso, pues la cuestión política cambia según la composición del mismo.

Así, debemos empezar por las largas vacaciones parlamentarias de cinco meses y medio al año, lo cual es ya raro en el mundo. No es verdad –como se afirma– que los periodos de receso se utilicen para que las comisiones preparen dictámenes, pues siempre que se inician las sesiones ordinarias no hay proyectos listos para su discusión. La Constitución de Querétaro limitaba las sesiones ordinarias a cuatro meses al año bajo el argumento de que en las cámaras se anidaban las más bajas pasiones; después de más de 90 años, ese periodo ha aumentado tan sólo en 45 días, a pesar de los muchos intentos frustrados para lograr que el Congreso permanezca abierto al menos 10 meses. Hace unos 40 años las cámaras sesionaban todos los días excepto los domingos, ahora solamente dos días a la semana. Si hacemos las cuentas en lo que se refiere a plenarias, actualmente las cámaras del Congreso sesionan menos que entonces, quizá no en horas pero, de seguro, en días. La más reciente reforma constitucional en esta materia aportó un mes más de sesiones –el mes de agosto— pero sólo cuando el presidente de la República asuma el cargo el 1º. de octubre, lo cual ocurrirá hasta 2024 y, después, en 2030 y así sucesivamente, lo cual es por lo menos ridículo.

En 1978 fue reformada la Constitución para realizar una reforma política con una apertura a más partidos a los cuales se les otorgó lapsos efectivos para sus mensajes de radio y televisión de 15 minutos mensuales en todos los canales y estaciones en horarios estelares, sobre lo cual se ha producido una involución lamentable. Dentro de esta reforma se le otorgó a la minoría del 25 por ciento de los diputados la capacidad de lograr la integración de comisiones investigadoras de los organismos descentralizados y empresas paraestatales, cuyas conclusiones deberían solamente hacerse del conocimiento del presidente de la República. En cuanto al Senado, esta prerrogativa tiene como requisito la firma de la mitad de los senadores. Sin embargo, no existe en la ley ninguna facultad de investigación de estas comisiones como no sea solicitar informaciones, lo cual se puede hacer sin integrar precisamente una comisión investigadora. Las propuestas al respecto han sido que tales comisiones se puedan formar para cualquier tema de carácter político, es decir, de interés público, tengan las capacidades conferidas al Ministerio Público para llevar a cabo investigaciones y, además, dispongan de un mecanismo de sigilo para aquellas cuestiones que deban mantenerse reservadas de acuerdo con la ley.

Las cámaras del Congreso mexicano ya exigen por mandato constitucional que los servidores públicos que comparezcan en pleno o comisiones lo hagan bajo protesta de decir verdad, lo cual no ha tenido la más mínima consecuencia a pesar de las mentiras vertidas, pero es un principio de veracidad de testimonios. Sin embargo, el Congreso carece de capacidad de hacer comparecer a cualquier persona también bajo protesta de decir verdad y ni siquiera lo pueden llevar a cabo sus comisiones investigadoras, todo lo cual es, en general, un síntoma de atraso político de México y, en concreto, de la capacidad de control político del poder Legislativo mexicano.

La responsabilidad política de los altos funcionarios del Estado –excepto el presidente de la República quien es inimputable en esta materia– se debe procesar, según la Constitución, mediante el juicio político, pero no se ha abierto ninguno. La Cámara de Diputados ha funcionado algunas pocas veces como jurado de procedencia para casos de acusaciones penales de personas aforadas, pero nunca ha iniciado un juicio de responsabilidad política a pesar de que ésta se conserva hasta un año después de haber dejado el cargo. Esta capacidad jurisdiccional del Congreso ha quedado como letra muerta, en parte porque las reglas para incoar el procedimiento son de muy difícil aplicación. Esto ha sido premeditado pues las leyes proceden de la época del PRI como partido mayoritario en ambas cámaras. Además, el proyecto aprobado por el Senado sobre inmunidad constitucional en materia de responsabilidad penal ha sido devuelto por parte de la Cámara de Diputados con el propósito de excluir del alcance de la reforma al presidente de la República y modificar algunos otros aspectos, con lo cual el viejo aforamiento de altos servidores públicos (legisladores incluidos) se mantiene en los términos del siglo XIX en pleno siglo XXI. Desde siempre, los secretarios de Estado han estado obligados a informar cada año al Congreso. Esta obligación implica una facultad de las cámaras para discutir con los secretarios los asuntos de su respectivo ramo. Sin embargo, lo que llega a discutirse ritualmente es el llamado informe presidencial. Así, los informes de los secretarios, como instrumento de control político, sencillamente no existen. Además, las relativamente recientes reformas tendientes a mejorar el control político se han mediatizado. Como ejemplo podemos ver que la facultad de las cámaras para requerir información o documentación a los titulares de las dependencias y entidades del gobierno federal, mediante pregunta por escrito, se ha circunscrito a los informes presidenciales a pesar de que no fue instituida sólo para eso. Además de lo anterior, se ha negado sistemáticamente la reforma tendiente a realizar un debate congresual entre la oposición y el presidente de la República a partir de la presentación del informe de este último.

La Cámara de Diputados tiene entre sus funciones la de evaluar el desempeño del gasto público. No se trata de la fiscalización contable y funcional sino del aspecto propiamente político. Por ello, la Ley Orgánica prescribe que las comisiones de la Cámara de Diputados deben analizar la cuenta pública en el ramo respectivo y hacer llegar a la comisión de presupuesto las conclusiones sobre dicha evaluación. Se entiende que esta última debe aplicar el conocimiento sobre cada ramo administrativo a fin de modificar los proyectos del Ejecutivo y ponerlos en consonancia con la realidad percibida por los diputados en las comisiones. A esto se le podría llamar control político trascendente del gasto público, lo cual está en ley pero no en la realidad. Esta es una parte del atraso mexicano en el análisis de la cuenta y del procesamiento del proyecto de presupuesto anual. En este mismo sentido, podría decirse que el método de ajuste presupuestal anual en la Cámara se ha agotado. Éste consiste en elaborar pliegos de modificaciones sectoriales, regionales y hasta gremiales para añadir gastos en ciertos programas –muy pocas veces para crear nuevos—con el propósito de atender exigencias clientelares. Los recursos asignados provienen de los ajustes introducidos en la ley de ingresos respecto de la iniciativa del Ejecutivo. No hay, por tanto, discusión sobre la política de gasto público, no hay prioridades, no hay, en síntesis, política en general sino sólo requerimientos concretos. Asimismo, el único intento de revertir en la Ley de Ingresos la autorización anual al Ejecutivo para modificar discrecionalmente los aranceles, emprendido por el Senado, fue rechazado por la Cámara y, en conclusión, quedó igual que siempre.

La facultad del Senado de discutir la política exterior se toma al pie de la letra, es decir, sólo debatir aspectos, pero jamás incidir en las orientaciones. No se trata de una imprecisión del texto constitucional pues cuando se dice que es facultad de un órgano legislativo discutir algo es porque le corresponde tomar alguna decisión aunque no sea vinculante. Así se habla en la Constitución de la discusión de los proyectos, es decir, del acto previo e indispensable de la toma de una resolución a través del voto emitido por los integrantes. La política exterior de un país no se define sólo a través de la aprobación de los tratados y la ratificación de los embajadores, lo que realiza el Senado, sino de las orientaciones generales de conformidad con los principios normativos señalados directamente por la Constitución, lo cual no hacen en absoluto los senadores.

A manera de conclusión podría decirse que el Congreso mexicano requiere una reforma política para dotarlo de los mecanismos estructurales que le permitan realizar las funciones de control político inherentes a todo órgano legislativo.

PGA/14/07/2014.